Pobreza y ciudad en América Latina y el Caribe

Leobardo Chávez Alaffita*
Introducción
La publicación intenta orientar, hacer una reflexión, dar significado y generar una visión programática en la gestión de los asentamientos humanos y su vinculación con el desarrollo sostenible en la región. En un marco en el que las fuerzas que determinan el desarrollo del planeta en este momento son: “Lo Global, descrito como: un movimiento de integración económica, cultural y política de los países del mundo, y lo local, tendencia hacia mayores niveles de autodeterminación y delegación de gestión y poder a comunidades y localidades sub-nacionales. En un contexto de fuertes contrastes entre crecimiento y recesión, equidad y desigualdad, exclusión e integración, y pobreza y riqueza.”
El capítulo III, “Pobreza y ciudad en América Latina y el Caribe”, escrito por el arquitecto Joan Mac Donald, revisa el diseño de de políticas que favorezcan la superación de la pobreza en la ciudad y una visión programática para las políticas nacionales y locales (económicas, sociales y medioambientales) creando una agenda que incluye entre otros factores al espacio público.
El autor como introducción nos da un dato para reflexionar, los efectos de la pobreza urbana en las ciudades latinoamericanas: De cada 100 habitantes en la ciudad latinoamericana 37 son pobres y de ellos 12 son indigentes (CEPAL, 2001).
Uno de los puntos que observa para el deficiente modo de consolidar políticas eficientes en este tema de la pobreza urbana es el crecimiento rápido y cambiante en las causas y factores que la generan y que rebasan cualquier forma de recabar información actualizada y sólida. Dividiendo la aparición de la pobreza urbana en periodos con características distintas: el primero, el desplazamiento masivo de población de las zonas rurales a la periferia de la ciudad, ocurrida décadas atrás. El otro momento es en el que se da un crecimiento endógeno de la población urbana y las transformaciones demográficas, sociales, culturales y económicas, duplicando la población en estas 3 últimas décadas. Encontrándose así con una posibilidad escasa de inserción social ante políticas fiscales, programas públicos débiles, un mercado de suelos agresivo comercialmente y una alta tasa de desempleo.
Muestra también que en algunos países se presentan estas fases de forma simultánea.
La base institucional de los países y ciudades, al momento de intervenir aplicando acciones, se ve limitada por la falta de metodologías adecuadas para poder enfrentar la pobreza urbana. Esta supera las capacidades del sistema municipal, por falta de nuevos conceptos operativos y por otro lado las experiencias que se consideran innovadoras no alcanzan niveles de aplicación que impacten la pobreza.
En este capítulo el autor toca temas con propuestas para enfrentar la pobreza empleando material generado por el proyecto “Estrategias e instrumentos de gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina Y el Caribe”, el cual intenta construir una “agenda de ciudad”.
En las páginas siguientes presento los temas de este tercer capítulo.
Características de la pobreza
En el capítulo el autor presenta características de la pobreza en estas regiones, como en la que se indica que en América Latina y el Caribe: dos de cada tres pobres vive en las áreas urbanas, teniendo en cuenta que la población en estos países se concentra en los centros urbanos.
Así también que estudios de la CEPAL (2002) indican que la cifra de pobres va en aumento cada año, señalando un deterioro en el cuadro social de la región.
Por medio de cuadros presenta la complejidad de la pobreza actual: Heterogeneidad en la pobreza urbana de cada región, presencia de ésta muy desigual en cada país, con índices diversos de un 20% en algunos países a un 58% de la presencia de pobreza en otros. Variaciones en el tipo de pobreza que se han experimentado de una falta de bienes que cubran las necesidades básicas o carencias materiales a otra que se aprecia por los indicadores monetarios.
Expresión de la pobreza urbana
La propuesta para definir estrategias de cara a la pobreza urbana se refiere en primer lugar, “precisar la naturaleza que presenta el problema en cada caso específico” como pobreza y exclusión, aquí propone el uso de un enfoque que fomente una inserción ocupacional y la creación de oportunidades de educación. También identifica otra variante como la pobreza y segregación residencial generando oportunidades de movilidad social y económica aplicando políticas de integración física y funcional con la ciudad. Otra es la Pobreza e informalidad, esta variante es importante, dado que la atención debe centrarse en determinadas comunidades, el empleo informal es un elemento de supervivencia, por lo que se deben tomar acciones como habitabilidad e infraestructura para favorecer un proceso educativo que de acceso a empleos. También está la informalidad habitacional, que toma diversos estadios en cada región e inclusive en una misma, dice: “no todos los pobres son habitantes de asentamientos informales, tampoco son pobres todos los que habitan en barrios informales”, por lo tanto el autor precisa que las políticas locales pueden fortalecer o proteger estrategias de apoyo mutuo, promoviendo acciones de mejoramiento habitacional.
Visión programática
Magnitud y heterogeneidad de la pobreza urbana.
En la ciudad, con su enorme concentración de pobreza, se presentan diferencias en cuanto la forma y tamaño de la pobreza, el autor pone de manifiesto: “actualmente los programas de alivio carecen de éxito porque dependen de manera directa de factores coyunturales vinculados al entorno macroeconómico”. Sugiere entonces la incorporación de objetivos específicos que eviten la segregación, eliminando diferencias de características o atributos urbanos e integrando a la ciudad los barrios populares mediante infraestructura y espacios públicos, generando un entorno urbano seguro y equitativo, generando ciudanía y fortaleciendo la inclusión.
Avances graduales y acumulativos
Debido a su dimensión y complejidad la pobreza urbana rebaza los recursos con los que se le combate, he aquí una observación, el que esto no debe tomarse como excusa ya que se debe “visualizar un programa de alivio a la pobreza en un proceso de tipo secuencial”, logrando avances paulatinamente, construyendo y acordando paralelamente una secuencia de posibles intervenciones.
Focalizar en el interior
Sugiere el localizar a grupos de atención inmediata, no solo regiones sino comunidades y barrios basándose en una sólida información social.
Una base informativa sólida en el nivel local
Ya que la pobreza afecta de diversas maneras a diversos hogares, propone aunado al uso de censos y encuestas el empleo de mapas de carencias, logrando así la posible asignación de recursos, estableciendo prioridades donde se localice concentrada la pobreza urbana.
Políticas nacionales
Dentro de este capítulo el autor analiza las políticas nacionales y su relación con la pobreza urbana, describiendo aspectos generales como las perspectivas económico-productiva, social y ambiental y sugiere articularlas entre sí. Dado que, el fraccionar responsabilidades no ha ayudado a la superación de la pobreza. Expone la idea de que para lograr la sostenibilidad de un programa de superación de la pobreza, las intervenciones deben ser tocadas en todos los niveles dentro del ámbito social, económico y ambiental. Promoviendo en cada rubro la visión programática explicada anteriormente.
Dentro del tema Medio ambiente, territorio y pobreza urbana, enumera la gestión urbana y territorial entre otros factores, explicando que: ”los pobres no se ajustan al marco establecido porque éste no les sirve” por lo que resulta necesario disponer de recursos para estrategias de “mejoramiento de barrios marginados y desarrollo sustentable de las periferias, e integración a la ciudad de grupos sociales físicamente excluidos” Un segundo aspecto de la gestión urbana es la revisión del impacto social que provocan los instrumentos de planificación y una gestión urbana excluyente, revisando si resultan adecuados a las necesidades de los habitantes que viven en la pobreza.
Pobreza urbana a nivel local
Dentro de los aspectos generales, el autor menciona que se debe tener en cuenta al abordar el tema de pobreza en la ciudad, ya que “ella es la expresión de la voluntad y decisión de las familias de menores recursos…en orden de acceder a la ciudad”, así también considerar las formas que emplean para insertarse a la ciudad y en tercer lugar, observar que las personas y hogares pobres son habitantes formales y concretos de una ciudad. Así en lo local focalizando grupos se puede poner en marcha programas integrales y sostenibles contra la pobreza urbana dimensionándolos económica, social y ambientalmente. Y marca algunas acciones que pueden ser instrumentadas por gobiernos locales para la cuestión de pobreza urbana: Reformular presupuestos locales, mejorar programas municipales de empleo, focalización territorial equilibrada y con sesgo hacia la pobreza, revisión de regulaciones poco realistas y discriminatorias, e incorporar de manera equitativa a la comunidad en los procesos de decisiones presupuestarias.
Así se desarrollan cuatro áreas de intervención, Suelo y pobreza en el que menciona como elemento clave el acceso al suelo como modo de inserción por los pobres a la ciudad. Y analiza tres aspectos críticos (quizá aquí el autor toca un poco la frontera segregacionista) que debería abordar una gestión urbana: Disponibilidad efectiva de suelo para hogares pobres, las reglamentaciones que limitan aún más dicha disponibilidad y las condiciones para ofrecer una permanencia segura a los habitantes.
Otra área es la de la dotación de Servicios la cual se tiene que asumir como tarea importante, ya que los habitantes en pobreza tienen la expectativa de obtener los servicios que cuentan los demás ciudadanos aunque esto suponga una tarea técnica y financiera muchas veces casi imposible. Para afrontar esto propone organizar un proceso de optimización de redes existentes y su ampliación a los asentamientos precarios, basándose en una consideración de recursos posibles a conseguir en los diferentes niveles o en otros ámbitos.
La tercera es relativa a vivienda, parque y flujo habitacional, tomando aquí como un aporte importante el que los habitantes pobres hacen para construir la ciudad, observando este hecho por una parte como ejemplo aprovechable de gestión y decisión, pero por otra, este aprovisionamiento informal ha creado costos urbanos para los gobiernos y los ciudadanos en general. Describe los diferentes esquemas que se han empleado en esta área y resume que éstos han logrado una producción mucho menor de viviendas de las necesarias. En este punto el autor propone estudiar el mejoramiento del parque existente de viviendas y sus mecanismos sociales y financieros.
La cuarta y última área tratada es la relativa a los espacios urbanos y ciudadanía, tema importante en el cual menciona que a este sector empobrecido no se le debe considerar como un objetivo de los programas, sino como actores en este proceso. Los hace partícipes de un ciclo de programas y proyectos, iniciando con la identificación de necesidades hasta la evaluación de resultados obtenidos. Y aquí toma esto como pieza importante para la gestión y obtención de barrios consolidados, espacios públicos y prevención de la inseguridad ciudadana.
El espacio público lo dimensiona como un integrador social y un mecanismo para la realización de las personas y su progreso, aunando al espacio público, están la cultura y el capital social vecinal creando una fortaleza en lo local para enfrentar crisis y eliminando riesgos de empobrecimiento de sectores.
Pone de manifiesto el aprovisionamiento, mantenimiento y rescate del espacio público para apoyar los mecanismos de cooperación “y fomentar el sentido de pertenencia a la ciudad”.
Concluye mencionando la magnitud del problema de la pobreza y los recursos mínimos destinados a enfrentarla debido a intereses y actores más poderosos. Y evitar que esto desanime y genere una idea de que la lucha contra la pobreza se pierda desde el inicio.
Sugiere la introducción de criterios de equidad en la actuación del municipio. Y en cuestiones de gestión el adoptar formas participativas y democráticas favorecerá la creación de espacios para todos los ciudadanos, acercando y conciliando intereses diversos para construir una mejor ciudad.
Considero que el tener en cuenta mecanismos para hacer frente a la pobreza urbana, ordena y logra programar medidas, sin embargo el modelo de desarrollo que impera actualmente relega y aleja cada vez más a este sector, impidiendo la inserción lógica a la ciudad, es una cuestión de construcción de conciencia en los gobiernos, éstos en los últimos años vienen beneficiando de forma total a sectores poderosos, por lo tanto es una labor de participación y conciencia ciudadana. El desarrollar una agenda de ciudad realmente apegada en esta materia beneficiaría a todos. Lo considerado en este capítulo sobre el espacio público y su función social es fundamental, sin embargo creo que también teniendo en cuenta el factor ambiental, como base para crear sociedades incluyentes y sanas.

Bibliografía:
Autor: Jordán, Ricardo y Daniela Simioni, Compiladores
Título: Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe
Libros de la CEPAL No. 75
Santiago de Chile, junio 2003

Experiencia Educativa: Gestión integral
Profesor: Dr. Arq. Daniel R. Martí Capitanachi
Maestría en Arquitectura, Ciudad y territorio
Alumno: Leobardo Chávez Alaffita
Fecha: 23 de septiembre de 2011

* Ensayo Sobre el Capítulo III Pobreza y ciudad en América Latina y el Caribe escrito por Joan Mac Donald. Tomado del libro Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe, editado por la CEPAL y Cooperazzione Italiana en Santiago de Chile, 2003.