miércoles, 2 de abril de 2014

Servicios urbanos y Zonas metropolitanas.

Gestión intermunicipal para la provisión de servicios de agua potable, drenaje y saneamiento en la Zona Metropolitana de Xalapa. Un estudio de caso.

Rebeca Ampudia Ladrón de Guevara

La administración y gestión intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (SAPDyS) en el contexto mexicano se está dando a la tarea de replantear soluciones a necesidades urbanas desde nuevas escalas regionales. Para mantener la afirmación el estudio del fenómeno metropolitano y la gestión intermunicipal de los SAPDyS en la Zona Metropolitana de Xalapa (ZMX) plantea la intermunicipalidad (apegado al marco legal nacional que le posibilita, el Artículo 115 constitucional) como solución a los problemas de servicios en los casos en que las ciudades rebasan sus límites político-administrativos.

La metodología del estudio conjuntó la exploración de instrumentos de planeación y marcos legales, entrevistas a funcionarios de las Comisiones Municipales de Agua y Saneamiento (CMAS), análisis de información periodística y visitas físicas a sistemas de agua y a ríos urbanos. También se valió de información censal cuantitativa y cartográfica (Censo de Población y Vivienda INEGI, 2010 y su Marco Geoestadístico Nacional vigente) para la elaboración de mapas de cobertura de los servicios en los municipios que integran la ZMX tanto a nivel municipal como a nivel AGEB urbana.

Mapa 1. La Zona Metropolitana de Xalapa y su mancha urbana
Fuente: Elaboración Propia con base en Marco Geoestadístico Nacional y Censo de Población y Vivienda INEGI, 2010

El estudio de las vertientes institucionales, políticas, e incluso técnicas acerca de la cobertura de SAPDyS en esta metrópoli revela que existen intentos de arreglos y acuerdos informales de cooperación entre los municipios que la conforman en alguna o algunas etapas de su prestación; pero también, que prevalece un clima de desorganización, ineficiencia y no consolidación del sistema y de las redes de distribución de agua potable o colección de aguas residuales donde cada municipio resuelve como puede (o ignora en el caso extremo) tales necesidades sociales.

A decir del Director del Departamento de Uso Eficiente del Agua de la CMAS-Xalapa, el municipio central capitaliza la demanda creciente del servicio de agua potable extendiendo sus funciones a colonias que se encuentran en territorios conurbados no correspondientes al municipio de Xalapa, a las que es factible atender por proximidad aun cuando se trate de nuevas zonas a las que no se planeó llegar en el corto plazo; estas colonias son en ocasiones asentamientos irregulares en consolidación, fraccionamientos particulares o nuevos desarrollos de constructoras e inmobiliarias. (Rodríguez, 2013) La lógica utilitaria muestra que, en lugar de que los habitantes busquen habitar las zonas previstas como habitacionales con servicios, las comisiones municipales deben llevar agua y drenaje (pese al alto costo que les representa) a habitantes que se asientan en zonas no previstas para el desarrollo urbano.

La tarea de dotar homogéneamente los SAPDyS en la ZMX excede las capacidades de la CMAS-Xalapa y de las demás agencias municipales de prestación de los servicios y, aunque en materia de agua potable se avanza en cobertura sin cesar, ésta ha sido lograda sólo parcialmente relegando los servicios de drenaje y saneamiento por cuestiones de gestión y presupuesto insuficientes.

Mapa 2. Cobertura del servicio de agua potable en AGEB’s urbanas de los municipios de la Zona Metropolitana de Xalapa

Fuente: Elaboración propia con base en Marco Geoestadístico Nacional y Censo de Población y Vivienda INEGI, 2010

Según el diagnóstico del Programa Integral de Saneamiento de Xalapa (PIS), en la región existen más de 54 colonias desprovistas de alcantarillado o drenaje y no se cuenta con las suficientes plantas de tratamiento para sanear las aguas residuales que se producen. (Gobierno del Estado de Veracruz, H. Ayuntamiento de Xalapa y CMAS-Xalapa; 2005) Aunado a ello, la percepción de la población, la información periodística y los estudios académicos se muestran alarmados por la contaminación y desecación de los ríos que cruzan la ciudad. Tómese en cuenta una cuestión cultural: las aguas negras generadas en la ciudad de Xalapa y sus inmediaciones han sido inmemorablemente vertidas a los ríos presentes, siempre entendidos como la vía de desalojo de aguas servidas.

Hace menos de una década que la CMAS-Xalapa pensó en resolver un sistema de drenaje alterno a la descarga a los ríos. Con el PIS diseñado en la administración municipal 2008-2011 se plantearon obras de drenaje y tratamiento de aguas residuales pero el proyecto no fue global ni fue concluido. La actual administración 2011-2013 expresa que ha continuado obras que quedaron inconclusas, pero declara que la programación que heredaron es efímera y fue pensada sólo para algunas partes del municipio de Xalapa no resolviendo el saneamiento de aguas negras para la totalidad del municipio ni mucho menos a nivel metropolitano.

Mapa 3. Emplazamiento de las 54 colonias de la ciudad de Xalapa sin drenaje.
Fuente: Resumen del Programa Integral de Saneamiento, Gobierno del Estado de Veracruz, H. Ayuntamiento de Xalapa y CMAS-Xalapa, 2005.

La conclusión más fuerte de la investigación sostiene que la inexistencia de asociación intermunicipal para la prestación de SAPDyS en la ZMX y el aplazo para llevarse a cabo, responde al calificativo de voluntaria que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos antepone a dicho mecanismo. Hoy día que el fenómeno metropolitano invade la realidad del país, lo que la Constitución dictó en materia de asociación intermunicipal es superado, haciéndose necesaria una reforma que comprenda disposiciones más puntuales en materia de prestación intermunicipal de servicios.

El Artículo 115 Constitucional propone la intermunicipalidad a juicio de los municipios que lo consideraren necesario, se propone entonces, la modificación a su Fracción III intercambiando el término posibilitador por ordenanza de la siguiente forma: “[…] los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, deberán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan […]” agregando que será imperante cuando se trate de los municipios que conforman una zona metropolitana. Así mismo, sería necesario el desarrollo de legislación secundaria y de mayores incentivos que la discutible política de apoyo monetario a proyectos metropolitanos a través del Fideicomiso para el Fondo Metropolitano, ya que esta política respondió al proyecto de desarrollo de polos urbanos del gobierno federal de transición 2000-2012 (al mando del Partido Acción Nacional) y resulta cuestionable si el regreso del Partido Revolucionario Institucional al poder federal dará continuidad a este proyecto.

Cierto es, que en la posibilidad constitucional de intermunicipalidad surgido varios modelos de integración de organismos operadores de servicios de agua y saneamiento (casos de Guadalajara, Monterrey, San Luis Potosí, Pachuca, Veracruz, Colima y Zacatecas). Proponer la integración de un organismo operador intermunicipal en Xalapa enfrenta retos como el reconocimiento de la diversidad de arreglos institucionales preexistente o el rescate de la experiencia acumulada por los organismos operadores públicos y del terreno ganado por cada arreglo social.

Tal organismo intermunicipal debería enfocarse, sobre todo, en proyectar las capacidades hasta hoy concentradas en el organismo operador del núcleo urbano de mayor importancia (CMAS-Xalapa) hacia los organismos prestadores de agua de los municipios más débiles (CMAS-Coatepec, CMAS-Banderilla, CMAS-Emiliano Zapata y la oficina municipal de recursos humanos y materiales de Tlalnehuayocan) con la finalidad de redistribuir las ventajas centralizadas en la ciudad capital hacia la periferia reduciendo las relaciones asimétricas de poder y de dependencia que generan las ciudades sobre sus inmediaciones. El organismo operador fuerte tiene un camino andado en conocimiento y técnicas que debe transmitir a modo de capacitación hacia sus símiles más débiles, superar la debilidad implica reforzar las jefaturas comercial-administrativa y operativa en cada caso.

Por otra parte, este organismo tendría que vincular su trabajo con el de otras instancias que atienden desarrollo urbano, riesgos y contingencias, manejo de residuos sólidos, y otros servicios ecológicos y medio ambientales. Asimismo, la investigación identificó que los dos tipos de gestión de servicios urbanos (pública y social) dan mayor importancia a la prestación de agua potable relegando las tareas de colección, conducción y tratamiento de las aguas negras, un organismo operador intermunicipal debería enfocarse en resolver los servicios de drenaje y saneamiento ya que los efectos adversos han recaído sobre los recursos naturales y el medio ambiente circundante poniendo en riesgo la disposición futura de agua limpia en la región.
Poner en marcha un organismo operador de SAPDyS en la ZMX enfrenta también retos políticos en los que un municipio que dispone del recurso agua (o tiene las posibilidades para conseguirla) y cuenta con redes consolidadas y un sistema eficiente para la provisión de servicios no encontrarán atractiva la asociación intermunicipal por lo que la legislación e incentivos financieros serán indispensables para lograr su asociación con otro débil.

En un segundo escenario, un municipio que no posee el recurso agua pero su sistema es eficiente y está consolidado se interesará en la fusión administrativa para que le compartan el bien escaso agua. En el tercer escenario donde el municipio posee agua pero no redes de distribución ni sistemas consolidados, el interés por asociarse versará en recibir de la experiencia de otro municipio, capacitación técnica, administrativa y de gestión. Caso último, si el municipio no posee el suficiente recurso agua para abastecer a la población ni cuenta con un sistema eficiente o redes consolidadas del servicio su interés por asociarse perseguirá compartir el recurso y recibir experiencia y capacitación de otro sistema con redes consolidadas y con fortaleza institucional.

Los organismos operadores enfrentan dificultades tales como recursos, planeación y periodos municipales insuficientes, intereses políticos de los funcionarios en turno, rivalidad entre municipios y disparidad de capacidades de los organismos y de condiciones materiales y físicas. Sin duda la propuesta de fusionar organismos operadores en la ZMX integrando un organismo operador intermunicipal pone en la mesa múltiples tareas a enfrentar y resolver, tema por tema, territorio por territorio.

Xalapa, municipio central que alberga la ciudad con el mismo nombre, en conjunto con otros seis municipios: Banderilla, Coatepec, Emiliano Zapata, Jilotepec, Rafael Lucio y Tlalnehuayocan, integran la denominada ZMX. (Sedesol, Conapo e INEGI, 2012)

El INEGI define una AGEB urbana como el “[…] Área geográfica conformada por un conjunto de manzanas que, generalmente, va de 1 a 50, delimitadas por calles, avenidas, andadores o cualquier otro rasgo de fácil identificación en el terreno y cuyo uso del suelo sea principalmente habitacional, industrial, de servicios, comercial, entre otros. Sólo se asignan al interior de las localidades urbanas. [aquellas con población mayor o
igual a 2,500 habitantes]” (INEGI, 2011a)


Bibliografía:
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2014), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (texto vigente), México, Diario Oficial de la Federación. Formato .pdf disponible en línea en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf

Gobierno del Estado de Veracruz, H. Ayuntamiento de Xalapa y CMAS Xalapa (2005), Resumen del Programa Integral de Saneamiento de la Ciudad de Xalapa, Gobierno del Estado de Veracruz, H. Ayuntamiento de Xalapa y Comisión Municipal de Agua y Saneamiento de Xalapa. Formato .pdf disponible en línea en http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docs

IMTA (sin fecha), Relación de Organismos Operadores en México, México, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Formato .pdf disponible en línea en http://www.imta.gob.mx/compaps/images/stories/enlaces/orgope/Organismos_Operadores.pdf

INEGI (2011), Censo de Población y Vivienda 2010, Microdatos de la encuesta censal para la entidad federativa Veracruz de Ignacio de la Llave, México, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Formato .dbf disponible en línea en http://www.inegi.org.mx/sistemas/microdatos2/default_urbano.aspx

________ (2011a.), Censo de Población y Vivienda 2010. Levantamiento censal. Manual del entrevistador del cuestionario básico, México, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Formato .pdf disponible en línea en http://www.inegi.org.mx/sistemas/biblioteca/detalle.aspx?c=27625&s=est&upc=702825002060&pf=pob&f=2&cl=0&tg=0

Lucido Méndez, Román (2013, 26 de abril), Director de Recursos Humanos y Materiales del municipio Tlalnehuayocan, entrevista personal, San Andrés Tlalnehuayocan; Veracruz.

Pérez Ramírez, Edmundo, (2013, 23 de abril), Jefe de la Unidad de Planeación de la Comisión de Agua del Estado de Veracruz CAEV, entrevista personal, Xalapa; Veracruz.

Rodríguez, Arnulfo (2013, 26 de marzo), Director del Departamento de Uso Eficiente del Agua de la CMAS-Xalapa, entrevista personal, Xalapa; Veracruz.

Sedesol, Conapo e INEGI (2012), Delimitación de las Zonas Metropolitanas de México 2010, México, Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Población e Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Formato .pdf disponible en línea en http://www.inegi.org.mx/sistemas/biblioteca/detalle.aspx?c=265&s=inegi&upc=702825003884&pf=Prod&f=2&cl=0&tg=0

Vargas Gutiérrez, Asael (2013, 25 de abril), Director General de la CMAS-Banderilla, entrevista personal, Banderilla; Veracruz.

Velásquez Velásquez, Yury Frenando (2012, 31 de octubre), Asesor del Director de la CMAS-Xalapa, entrevista personal, Xalapa; Veracruz.



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