Planeación Urbana

Planeación Urbana
Reflexiones metodológicas sobre la elaboración de programas de desarrollo urbano (bajo el marco UV-SEDESOL)

Dr. Arq. Mauricio Hernández Bonilla.



Las ciudades de manera prioritaria requieren de un esquema de planeación que permita a las autoridades competentes y a la ciudadanía, asumir el rumbo del desarrollo de su comunidad hacia una imagen objetivo, siempre a favor de una mayor y más ágil integración regional y del desarrollo urbano como promotor del bienestar colectivo (Pradilla 1993)

Introducción
Desde que la planeación pasó a ser responsabilidad de los municipios , una gran mayoría de ellos no han tenido la capacidad de planear su desarrollo y ordenamiento territorial. Si consideramos las precarias condiciones en su desarrollo humano, social y económico podemos de alguna manera explicar la falta de condiciones para realizar el ejercicio de la planeación para el desarrollo urbano. Así es importante considerar como unos de los retos que enfrenta la planeación urbana y regional en nuestro país es la atención en aquellos asentamientos humanos de alta marginación caracterizados por bajos índices de desarrollo humano, gran atraso en su calidad de vida y por una gran dispersión física y territorial. En este contexto resulta determinante la creación de políticas regionales y sectoriales de que promuevan un desarrollo integral de las regiones y municipios más marginados del país, donde las condiciones de pobreza, marginación, falta de oportunidades de empleo, bajos niveles educativos son la constante.

En este documento, se abordan algunas reflexiones que surgieron a partir de diversos ejercicios de planeación urbana realizados en las tres Facultades de Arquitectura de la Universidad Veracruzana, teniendo como producto la elaboración de Programas de desarrollo urbano en localidades de alta marginación en el Estado de Veracruz. Dentro de este trabajo la comunidad académica involucrada reflexionó sobre diversos aspectos en torno a los procesos y aproximaciones para la planeación en las diversas localidades.

Antecedentes
La Secretaria de Desarrollo Social ha creado programas y estrategias para el desarrollo local de las poblaciones más rezagadas a través de acciones de mejoramiento urbano, impulso económico y desarrollo social que contribuyan a un mejoramiento y progreso integral. Entre estas acciones se encuentran las de dotar a localidades con mayor pobreza y marginación con instrumentos de planeación urbana que les permita dirigir el desarrollo anhelado, identificando y priorizando necesidades y problemas estableciendo un programa de desarrollo urbano-local de corto, mediano y largo alcance que contribuya a un ordenamiento y desarrollo territorial adecuado y pertinente.

Para esta tarea la SEDESOL través de programas como el de Microregiones, Jóvenes por México y Universidad Contigo implementó entre 2000 y 2007, ejercicios para la planeación urbana; acciones que significarían una bandera blanca más del conjunto de diversas acciones para el desarrollo social, así como el mejoramiento y provisión de infraestructura y equipamiento. Para esta planeación urbano-territorial, se involucra a las instituciones de educación superior como grandes aliados con capacidad ejecutiva adecuada y como actor principal de vinculación entre distintas entidades políticas y sociales para realizar una proceso de planificación que equilibrara los diversos intereses de los actores y que promoviera un proceso colaborativo. La planificadora Patsy Healey (1998: ) lo describe este tipo de procesos como aquel en donde los diversos actores vean reflejados sus intereses en el proceso y producto de planeación de manera que todos encuentren una razón por participar.



El producto del proceso de planeación urbana sería la elaboración de programas para el desarrollo y ordenamiento urbano local, realizados por el actor académico quien de manera organizada a través de grupos multidisciplinarios incluyendo arquitectos, ambientalistas, sociólogos, economistas, entre otros, afrontarían el trabajo de planeación para el desarrollo urbano con un enfoque “participativo”. El objetivo principal fue el de cruzar barreras disciplinarias, de status, poder y/o capital social y económico para alcanzar un equilibrio indispensable para buscar de manera conjunta y desde las bases de la sociedad soluciones pertinentes a las diversas problemáticas que aquejan a las diversas poblaciones con altos grado de marginación, para nuestra caso, del Estado de Veracruz. El proceso de planeación participativa, así mismo aseguraría el que las mayorías tuvieran conocimiento de la existencia de un instrumento para el desarrollo de sus localidades y como tal, coadyuvara a la gestoría social para la implementación y seguimiento de acciones. Finalmente, el instrumento, en forma de programa de ordenamiento y desarrollo urbano propiciaría el desarrollo adecuado de acuerdo al contexto social, ambiental y económico de las localidades.

Para el caso del Estado de Veracruz, la Universidad Veracruzana fue pionera a nivel nacional de este ejercicio de planificación urbana, ya que es en esta entidad donde se realiza por primera vez la vinculación entre Universidad y SEDESOL para la realización de ejercicios de planeación urbana. Para la Universidad Veracruzana esto representó la posibilidad de conocer a mayor profundidad la realidad veracruzana y retroalimentar sus planes y programas de estudio, para otorgar mayor pertinencia social a la formación profesional universitaria y consolidar una nueva relación con la sociedad

De esta manera, la Universidad Veracruzana tuvo las posibilidades de plantear sus propias metodologías de trabajo; así, los universitarios nos involucramos teniendo para máximo de seis meses de acuerdo a la agenda de la SEDESOL y en acuerdo al calendario universitario para realizar el trabajo de planeación. La realización de programas de ordenamiento y desarrollo urbano requería realizar trabajo documental y de gabinete, así como un intenso trabajo en campo para llevar a cabo levantamientos topográficos, lotificación, morfología e imagen urbana, tipologías arquitectónicas además de un análisis sociodemográfico a través de encuestas y análisis estadístico, así como entrevistas y talleres de participación ciudadana para la planeación. Por un lado, la metodología para la planeación y elaboración en práctica de los programas de desarrollo fue planteada por la Universidad, sin embargo, la metodología de contenido que integraría los documentos, memorias y cartografía espacio de los programas de ordenamiento fue establecida por la SEDESOL, que para el caso del Estado de Veracruz, ésta se basó en los contenidos y lineamientos metodológicos para la elaboración de programas de ordenamiento establecidos por la desaparecida Dirección General de Ordenamiento Urbano y Regional del Estado de Veracruz (DGOUR).

Se tenía claro que se demandaba la realización de un programa de ordenamiento urbano territorial enfocado principalmente a reordenamiento de usos de suelo, mejoramiento de infraestructura y equipamiento sin embargo, la realidad de las localidades implicó profundizar y ampliar el espectro de trabajo encaminando la planeación hacia el impulso de un desarrollo local más integral que motivara el desarrollo económico, social y ambiental. Esto coadyuvaría a un resultado más sensible con respuestas más adecuadas a las condiciones de marginalidad social y económica de las localidades. Por lo tanto, al conocer los diversos contextos de alta marginación, condiciones territoriales y grados de desarrollo se reflexionó sobre el enfoque y la aportación principal del trabajo a realizar. Desde que el trabajo fue coordinado principalmente por arquitectos, inicialmente los trabajos adquirían un enfoque frecuentemente más urbano-arquitectónico con un enfoque espacial. Sin embargo las condiciones presentadas por los contextos marcaron la pauta para la integración de equipos multidisciplinarios para ampliar el tratamiento de las problemáticas de manera más pertinente y holística; tratando igualmente de generar conocimiento científico en la investigación urbana que respondiera a un entendimiento integrado.

Críticas Metodológicas:
En nuestro trabajo para la planeación, los contenidos metodológicos establecidos para la realización del producto de la planeación, nos resultó más aplicable a contextos urbanos consolidados que a los contextos suburbanos y en diversos casos casi rurales a que nos estábamos enfrentando. Partimos de un principio metodológico rígido que poco a poco se fue transformado para adaptarse a las demandas de un contexto que requería aproximaciones distintas. Nos enfrentábamos a localidades con poblaciones menores a 5000 habitantes, con características socioeconómicas y territoriales muy particulares, a a partir de esto, la comunidad académica determinó que efectivamente los modelos de planeación a aplicar en las localidades tenían que ser revalorados. El ente académico cuestionó y supero algo que Gutiérrez Chaparro (2005) ya ha criticado sobre la planeación en México “la adopción irreflexiva de tecnologías, modelos y procedimientos, producidos en el exterior, en circunstancias ajenas a nuestra realidad”.

El seguimiento a la metodología propuesta inicialmente estaba propiciando lo que Gutiérrez Chaparro argumenta, sin embargo para el casos de los ejercicios de planeación emprendidos en las localidades de gran marginación y con características más rurales que urbanas, nos cuestionamos la pertinencia de los procedimientos a seguir; los cuales partían por supuesto de una planeación “racional- comprensiva” entendido como un procedimiento sistemático con una serie de etapas y aspectos a considerar, pero que ha recibido críticas como un modelo rígido que es vulnerable a la dinámica del entorno y que por su rigidez, no refleja la realidad de la situación u objeto a planear , en toda su magnitud (Pág. 11, Gutiérrez Chaparro). Durante el trabajo realizado por la Universidad Veracruzana se identificó un proceso de planeación que trataba de emerger de una metodología rígida que no se adaptaba al contexto a investigar. La metodología a aplicarse estaba enfocada principalmente al ordenamiento territorial, desde la perspectiva espacial, sin embargo el contexto demandaba considerar el planteamiento de estrategias para responder a la problemática socio-económica de los habitantes.

Los procesos participativos y colaborativos utilizados en el proceso de planeación, fueron introducidos por el equipo de académicos, como una forma alternativa para determinar las problemática real de las localidades, así como integrar a la población a los procesos de planeación para generar el conocimiento en la población sobre la existencia e importancia de contar con un documento que integrara un programa de ordenamiento y desarrollo de sus localidades. Aquí el proceso de planificación se apega a lo que Pradilla (1993: 238) define, como proceso de decisión política y participación social para organizar y transformar las relaciones entre territorio y sociedad, entre ciudad y sociedad. En base, al interés de una participación social más fuerte, la figura de los talleres comunitarios de participación para la planeación, representaron un instrumento importante para asegurar la realización de un verdadero proceso más democrático de decisión política y social. Con esto se introdujo el ejercicio de análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) proveniente de la planeación estratégica. A partir de este ejercicio comenzamos a combinar otras metodologías para la planeación rebasando procesos de planificación tradicional. Abordamos, así una forma de hacer planificación más “comunicativa”, como lo definiera la planificadora inglesa Patsy Healey, una forma de hacer planificación urbana centrando la atención en “cómo hacer las cosas” para producir resultados visibles, preocupándose por lo práctico y las soluciones de sentido común con una postura relacionada con la solución de problemas complejos, apoyados, tanto en medios socialmente compartidos como en el rol del planificador y su capacidad de comunicación con la diversidad de actores involucrados e interesados en el territorio.



Adentrándonos al contenido de los programas de desarrollo urbano, podemos identificar ciertas debilidades dentro de la temática propuesta dentro de las etapas diagnóstica y estratégica. Por ejemplo, desde una perspectiva económica, la metodología normada para el Estado de Veracruz plantea un diagnóstico socio-económico, que consiste en una descripción de datos estadísticos demográficos de la población, pero dista de ser un análisis integral de la problemática socio-económica de sus habitantes, donde se identifiquen debilidades, fortalezas y oportunidades para el desarrollo económico. Aquí se identifica una ruptura entre lo económico y lo espacial, ya que se desligan las propuestas de mejoramiento urbano y ordenamiento territorial con el desarrollo de oportunidades económicas en beneficio de los pobladores. Así con una metodología rígida y que no se adapta a su contexto de aplicación, la designación de usos de suelo para destinos comerciales, industriales y/o agrícolas podría llevarse a cabo sin el análisis necesario en relación a la situación económica de las localidades, posibilidades de inversión, posibles inversores, y/o problemas económicos que dependen de factores externos y fuera del control de los asentamientos. Por otro lado, las localidades urbanas y rurales más marginadas del país, en la actualidad viven intensos movimientos migratorios, lo cual se traduce a un decremento poblacional a corto y mediano plazo, esto representa una problemática social y demográfica que impacta fuertemente la manera en que la planeación debe abordar el desarrollo social, humano y económico a mediano y largo plazo.

En respuesta a estas situaciones, la metodología y contenido de los programas de ordenamiento y desarrollo, adoptaron al eje económico como una directriz de gran importancia como factor imprescindible para el desarrollo de las poblaciones en las cuales nos introducíamos. Aquí era importante adentrarse a fondo en torno a las fortalezas y oportunidades para el desarrollo económico y en base a este plantear proyectos detonantes del desarrollo de la población, proyectos con una fuerte reflexión económica en donde finalmente el espacio urbano y el arquitectónico resultaban ser una variable más. Así los espacios de equipamiento, servicios e infraestructura se encaminaban a dar cabida a actividades productivas que fomentaran el desarrollo económico, principal carencia y demanda de los habitantes.

Desde el punto de vista urbano-arquitectónico, temáticas y aspectos a considerar en zonas metropolitanas, como por ejemplo, la determinación de parámetros de densidades de construcción y uso de suelo, resultaban aspectos inadecuados para localidades de alta marginación con características más rurales que urbanas. En diversas poblaciones nos enfrentamos a una gran dispersión territorial de los asentamientos, así la existencia de grandes espacios entre las viviendas y edificios es la constante dentro centros de población que se encuentran entre lo urbano y lo rural. Aquí en mayor grado, los lotes o parcelas representan tierra productiva para el desarrollo de actividades agrícolas y/o ganaderas que apoyan a la economía de los habitantes, y en menor proporción se ubica el uso habitacional y construido. De esta manera, no resultaba coherente establecer parámetros urbanos rigurosos generalizables de densificación y ocupación del suelo, si nos encontramos con situaciones muy particulares en cuanto a las características de ocupación, utilización e incluso percepción cultural y económica del suelo.

Reflexiones finalesEn base a las diversas situaciones contextuales que se fueron presentando la metodología para la planeación en las localidades urbano-rurales, de alta marginación y con un rango de población menor a 5000 habitantes se fue modificando y adaptando de acuerdo a las características físico-espaciales y económico-sociales. Lo interesante de estos ejercicios es que despertaron la discusión dentro del ámbito académico, sobre la pertinencia de las metodologías y lineamientos para la planificación y ordenación para centros de población normada para el estado de Veracruz, y su aplicación en localidades con ciertas características rurales, sin embargo con las demandas y necesidades de las poblaciones urbanas.

La planificación urbana resulta ser una tarea muy compleja, de acuerdo a Pradilla (2005:16) la entendemos como el proceso público –estatal o participativo- dinámico de prefiguración y regulación del desarrollo futuro de la compleja trama de procesos y relaciones económicas, sociales, culturales, ambientales y territoriales que constituyen la estructura urbana. El trabajo nos conduce a la concreción de una metodología más pertinente y adecuada consensuada de manera multidisciplinaria en donde los diversos ámbitos (espacial, ambiental, económico, social y jurídico) que convergen en la planificación y gestión de las ciudades y asentamientos poblacionales, tengan puntos de congruencia y pertinencia. Ante estos escenarios, la planeación requiere la inclusión de estrategias detonantes del desarrollo, los retos son complejos, se requieren estrategias e impactos a un nivel regional que tome en cuenta las problemáticas y oportunidades tanto de factores internos y externos hacia la integración de programas de desarrollo viables y pertinentes. La planeación debe considerar sus acciones de ordenamiento territorial como parte de proyectos de para el desarrollo económico, acordes con el desarrollo social y ambiental de manera que se sumen a la conformación de mayores niveles de calidad de vida.

Desde el punto de vista académico podemos afirmar que ha sido una experiencia académica enriquecedora para la formación de los estudiantes de arquitectura, ya que, a partir de estos trabajos, los estudiantes pudieron conocer otras realidades de un Veracruz y un México totalmente diferentes al conocido dentro de su formación; el México aislado, pobre y con alto grado de subdesarrollo. Sin embargo, desde la perspectiva de la planeación urbana, desde una visión más rigurosa y haciendo memoria de la práctica de la planeación en México, se percibe que las instituciones del estado encargadas de dirigir el desarrollo de nuestro país, continúan promoviendo una planeación realizada ciertamente distante, de manera apresurada vista como un requisito, y todavía bastante aislada de los contextos locales y regionales.

Inseguridad e incertidumbre de los apoyos, los ayuntamientos en su mayoría, representados por los presidentes municipales conocen poco o nada de de la manera de cómo obtener y/o gestionar recursos para proyectos que den seguimiento a los programas.

La Sedesol o los no da ningun seguimiento, capacitación y /o algo parecido para que los actores municipales entiendan o comprendan sobre lo que se trata un programa de ordenamiento y o desarrollo urbano en un contexto de marginación socio-territorial, con bajos indices educativos, aislados de información, falta de canales de comunicación, etc.

Los programas de desarrollo urbano son principalmente propuestas de carácter espacial en base a los criterios de una sistema de planificación compresiva

La falta de seguimiento, la falta de información sobre para lo que sirve un plan, que significa un programa de ordenamiento, cual es el beneficio de la planeación urbana. En comunidades donde la gente a puras penas llegá a la primaria.

Condicionantes administrativas que afectan al cumplimiento, implementación y seguimiento de planes.

Bibliografía
Pradilla Cobos, E. (2005) La extinción de la planeación urbana. Planeación Urbana. Ciudades 66, Abril-junio de 2005, Red Nacional de Investigación Urbana , Puebla, México.

Pradilla Cobos, E. 1993

Jiménez Dorantes, M. (2005) Naturaleza Jurídica de los planes de urbanismo. Planeación Urbana. Ciudades 66, Abril-junio de 2005, Red Nacional de Investigación Urbana , Puebla, México.

Healey, P. (1998) Collaborative Planning, Willey, London

Gutierrez Chaparro 2005. Ciudades 66, Abril-junio de 2005, Red Nacional de Investigación Urbana , Puebla, México.