sábado, 31 de octubre de 2009

México y el Derecho a la Vivienda


Imagen. Inequidad social y urbana. Imagen de libre circulación en la Internet

Daniel R. Martí Capitanachi.

Introducción
El tránsito de los valores asociados a la vivienda, desde el utilitario hasta su concepción económica como mercancía, pasando por el refinamiento estético y la función social, es prácticamente el mismo camino seguido por la arquitectura a través de la historia, al menos en la historia occidental. Si bien desde la revolución industrial europea el tema habitacional se convierte en una preocupación social, sobre todo citadina, es durante el siglo XX cuando escapa a la estricta acotación arquitectónica y se convierte en un asunto de interés jurídico a través de su reconocimiento como prerrogativa del individuo y la familia frente al poder del Estado.

Efectivamente, la vivienda se asume desde la segunda mitad del siglo pasado como un derecho humano; como una necesidad insoslayable de atención por parte de las políticas públicas estatales a fin de aproximarse al estado de bienestar al que toda sociedad aspira. Y es justamente esa condición, irónicamente, la que parece influir en que la resolución del problema habitacional y la proyectación de la vivienda escapen del ámbito de la arquitectura y atraiga a profesionales ajenos a la disciplina, sobre todo a especialistas financieros, cuya misión es hacerla llegar a las mayorías, sacrificando en el camino la esencia misma de la vivienda para convertirla en un producto sujeto a las leyes del mercado.

En el presente ensayo se narra en forma breve el tema del derecho a la vivienda en México, considerando para ello un sucinto antecedente de la historia reciente, la inclusión de la prerrogativa en el texto constitucional, el rumbo de la política pública habitacional de nivel nacional y, finalmente, una serie de reflexiones sobre este tema de cara al futuro, tomando como referencia las conclusiones vertidas por el reciente informe del relator de Naciones Unidas sobre la materia en México. El ensayo se realiza a propósito del Segundo Seminario Taller Arquitectura y Ciudad organizado por la Universidad Veracruzana a través de sus Facultades de Arquitectura y parcialmente se alimenta por un trabajo elaborado en forma previa por el autor para los Cuadernos Electrónicos de Derechos Humanos auspiciados por la Universidad de Alcalá de Henares.

1. Breve evolución histórica
El tema del refugio y la vivienda ha sido una de las primeras ocupaciones del hombre y el arquitecto. Ya desde Vitruvio se percibe la intención de explicar la evolución arquitectónica a partir de la habitación, considerándola antecedente a los templos y de la gran mayoría de las edificaciones simbólicas. Durante el Renacimiento, las villas palatinas son ejemplo de que la búsqueda del supremo valor arquitectónico, la venustas o belleza, encontraba su más significativo recipiente justamente en la habitación.

El valor utilitario y social de la vivienda fue sin duda consignado en el pensamiento occidental con mayor claridad partir de las reflexiones socialistas de Hannes Meyer a mediados del siglo pasado. En efecto, para el segundo director de la Escuela Bauhaus, la arquitectura debía apartarse de la búsqueda única de la belleza y el refinamiento para dar paso a valores distintos, incidentes en la composición y la estabilidad social.

La primacía de la fórmula eficiencia por economía que guió su pensamiento y acción se relacionó necesariamente con el tema habitacional, al considerar como imprescindible para la seguridad del Estado alemán la dotación al pueblo de un satisfactor básico e ineludible: la vivienda. Se pretendía continuar la idea de la familia como célula de una sociedad igualitaria, en la que la recepción de satisfactores era, además, motor de la economía y base del trabajo. Así, la vivienda se consideró más que un satisfactor, un producto industrial que daba respuesta a un reclamo justo de la sociedad.

En un concepto moderno Le Corbusier calificó a la vivienda como una máquina para vivir. Tal referencia, duramente criticada en su época y aclarada por su autor en el texto Mensaje a los estudiantes de Arquitectura en relación al sentido de su perfecto funcionamiento y no respecto de la deshumanización o mecanización de la producción habitacional, parece haber trascendido al tiempo y ser referente permanente para contrastar las políticas habitacionales públicas de la mayoría de los países occidentales, o al menos algunos latinoamericanos, que se afanan por reducir superficies habitables en el afán de conservar el índice de las ganancias comerciales, siempre hospedados en el argumento de brindar vivienda asequible a las mayorías pobres.

Nada más alejado a esa realidad guiaba a aquella célebre frase. Era intención del autor que la juventud conociera que, desde su concepción personal, debía ser la vivienda el centro de toda preocupación arquitectónica, ya que es posible considerarla, respecto de la ciudad, como la célula es a un tejido humano. En abono a ello, se reafirmaba tal posición a través de la Carta de Atenas, documento en el que participó en la proclamación de reglas para humanizar el arte de edificar y el urbanismo.

Para Le Corbusier, la arquitectura consistía en el arte de construir mediante la técnica y la conciencia y consideraba a la vivienda como el elemento primado en el orden social y urbano. Exaltó ante la juventud el carácter privado, íntimo y personal de la vivienda enfatizando el cobijo y la paz que ella representa para su usuario, contraponiendo esta visión a la de quienes consideraban a la misma como a una mercancía sujeta a las fuerzas del libre mercado.

Estas ideas, al parecer distantes a nuestra realidad nacional, y surgidas en Europa por motivo de las debacles originadas por las guerras mundiales, son mucho más cercanas de lo que parecen. No debe olvidarse el contacto de Mario Pani y Teodoro González de León con el Movimiento Moderno y con Le Corbusier, pero sobre todo, la presencia de Hannes Meyer en México, simpatizante de la vertiente social de nuestra forma de organización constitucional y el respeto y privilegio concedido a la propiedad mixta, privada y comunal.

Hannes Meyer llegó a México en 1938 a solicitud del Presidente Lázaro Cárdenas. Un año después, se instala a radicar en nuestro país dedicándose tanto a la vida docente como a la actividad pública gubernamental. Desde ambas trincheras logró que sus ideas en algo permearan en la conciencia nacional en lo concerniente a la vivienda y a su papel fundamental en la integración de una sociedad armónica, en la que la riqueza pública habría de tender a ser equitativamente distribuida.

A pesar de su gran prestigio académico, Meyer fue casi excluido de la escena nacional arquitectónica por sus inquebrantables ideas izquierdistas de inspiración rusa. Permaneció en México hasta 1952 y entre sus proyectos habitacionales destaca el de la Colonia Obrera Lomas de Becerra, en el Distrito Federal, para 2 mil familias de trabajadores de 1941. En su texto El arquitecto y la lucha de clases, Meyer expresa con claridad sus ideas refutando un esteticismo anacrónico y una necesaria búsqueda tecnológica que colocara a la arquitectura y sobre todo a la vivienda, al nivel de un satisfactor social. Para Meyer:
“La nueva casa es una unidad prefabricada que debe montarse sobre el lugar y, como tal, es un producto industrial, y, por lo tanto, obra de especialistas… La nueva vivienda es una obra social. Elimina el desempleo parcial en la industria de la construcción durante las temporadas de poco trabajo y el odio hacia los proyectos de emergencia para aliviar el desempleo… La nueva vivienda es prevalentemente una obra social porque es el producto industrial estandarizado de un grupo anónimo de inventores.”

Dicha posición, criticada como la de Le Corbusier, perseguía economizar mediante mecanismos de estandarización de la producción. La idea de industrialización llevaba la intención de generación de trabajo y riqueza. La sustitución del proyectista por un equipo de trabajo y el anonimato del usuario se justificaban por la función social a cumplir por una habitación, en la que el estado, como oferente, habría de buscar la satisfacción de una necesidad básica de cobijo y no el deseo estético o comercial.

Sin embargo, igual que con Le Corbusier, las propuestas hechas por Lázaro Cárdenas a través de Meyer en otro tiempo para saldar una deuda social derivada de la Revolución Mexicana, significaron a la larga un discurso para avalar una política pública habitacional en la que la vivienda se constituyó en un objeto de mercado barato y de mala solución espacial, justificado siempre en la necesidad del pueblo por disponer una habitación propia.

Aunque en la segunda mitad del siglo XX se llevaron a cabo en México grandes proyectos habitacionales de alta calidad, implicando notables avances arquitectónicos y urbanísticos de firma netamente nacional, sobre todo en agrupaciones de vivienda en bloque y en altura, también es cierto que hacia la década de los años 1970 el fenómeno migratorio campo ciudad generó en la mayoría de las urbes, enormes cinturones de miseria, espacios depauperados en los que la acción gubernamental no hizo presencia.

El reconocimiento del problema habitacional nacional hizo variar la política pública. Se instrumentaron manuales de autoconstrucción, se ensayaron tecnologías alternativas con expectativas de mano de obra popular, se impulsaron los programas de mejoramiento de vivienda existente y de arrendamiento. Pero fue hasta la década de los años 1980 cuando en el campo de lo jurídico se consagró el derecho a la vivienda como garantía constitucional.

Con el reconocimiento de tal prerrogativa se abrió una nueva época, en la que es parte de las obligaciones del Estado Méxicano velar para que toda familia disponga de una vivienda digna. El concepto de dignidad de la habitación ha sido largamente discutido y aunque existen diversas opiniones, se dice que refiere a la propiedad del inmueble, la disponibilidad de servicios básicos de infraestructura y a la buena calidad de sus materiales. Las referencias a calidad del proyecto o la métrica espacial son asuntos incómodos en referencia a la dignidad.

2. Inclusión en el texto constitucional
El derecho a una vivienda digna y decorosa se elevó a categoría de garantía constitucional en 1983, formando parte del Artículo 4 Constitucional. Antonio Azuela señala que probablemente no se trate de una garantía en sentido estricto, sino de un objetivo de política gubernamental y su afirmación refiere a que algunas corrientes doctrinales jurídicas insisten en que el llamado derecho a la vivienda en México es en realidad una “norma programática”, sin reales posibilidades de aplicación a corto plazo, sólo orientadora de la acción pública hacia la constitución de un determinado objetivo.

Tal derecho en su caso, fue propuesto en 1982 por un partido político de izquierda, el Popular Socialista, y perseguía la no exclusión de los grupos menos favorecidos económicamente al satisfactor suelo y vivienda. Esto es, que los no propietarios del suelo urbano contaran con el debido acceso a la habitación, haciendo uso de la prerrogativa otorgada por la función social de la propiedad. Consecuencia de ello fue la promulgación en 1984 de la Ley Federal de Vivienda, la cual estableció el conjunto de instrumentos para promover el concurso de las instancias de gobierno y los sectores social y privado para dotar a las familias mexicanas de una vivienda digna y decorosa, señalando las disposiciones de ley como de orden público e interés social.

La protección a la propiedad privada y la escasa positividad del contenido de los programas de desarrollo urbano dejaban en esa época sin acceso real a la gran mayoría de la población a los programas habitacionales públicos. Por otra parte, la acción particular consentida por el Estado Mexicano estaba dirigida a población de clase media, capaz de erogar el pago de una vivienda regulada más por las leyes del mercado que por alguna política de tipo institucional.

En función de lo anterior, aún cuando una de las búsquedas de la política social era la ordenación de los asentamientos humanos a través de la creación de nuevas zonas habitacionales hechas bajos los lineamientos de la ley, la realidad urbana implicaba, y aún implica, la creación de zonas habitacionales irregulares tanto desde el punto de vista jurídico –imposibilidad de titulación por ocupación de áreas ejidales; invasión de propiedad privada sin consentimiento del propietario; parcelamiento de predios sin las licencias respectivas, entre otras causas– como desde la óptica funcional: ocupación de zonas dictaminadas como de conservación ambiental, áreas de riesgo, espacios sin posibilidad de conexión a servicios básicos de infraestructura. La realidad es que más del 50% de las áreas urbanas crecían al margen de la ley y las áreas habitacionales allí situadas se alejaban en mucho a las previsiones de la ley viviendística originada por la garantía constitucional.
En el reconocimiento de dicho fenómeno, el Estado implementó herramientas subsidiarias relacionadas con cartillas de apoyo técnico para la autoconstrucción, la dotación de paquetes de materiales para el mejoramiento de vivienda, la introducción de servicios mínimos básicos de infraestructura y una incipiente compra de suelo para la constitución de reservas territoriales.

En 2006, dicha ley fue abrogada y sustituida por la Ley de Vivienda, la cual actualiza el contenido de los apartados relativos a Suelo y De la Calidad y Sustentabilidad de la Vivienda, en el reconocimiento de que la base de una sana política habitacional se compone de la disposición de suelo apto para el desarrollo urbano y de mejores índices de calidad constructiva, así como de mecanismos que permitan la empatía con lo natural y el ahorro de energía, se rediseña la acción pública y su concertación con los sectores social y privado para posibilitar el acceso al mayor número de mexicanos a una vivienda regulada en precio, calidad proyectual y de materiales que sea equiparable al término digno y decoroso señalado por la Constitución.

Miguel Carbonell, invocando al relator especial de la ONU en esta materia señala al menos tres deberes de los Estados en materia de vivienda:
1. El deber de procurar por cualquier medio que todos tengan acceso a recursos habitacionales adecuados para su salud, bienestar y seguridad;
2. El deber de facilitar medios de reclamo oponibles al Estado para quienes carezcan de una vivienda o cuenten con una deficiente, y
3. El deber de adoptar en un tiempo razonable, las medidas necesarias para procurar un marco jurídico que asegure el derecho a la vivienda de los gobernados.
Desglosa el entendimiento del derecho a la vivienda desde sus acepciones negativa y positiva. En el primer caso, señala la inviolabilidad de la vivienda por parte del Estado a efecto de asegurar el disfrute de la misma por su morador. En el opuesto, positivo, la responsabilidad estatal de construir un entorno urbano adecuado, ordenado, provisto de servicios básicos, que conlleve a la posibilidad real del aprovechamiento habitacional. “Es decir, el derecho de la persona no se agota con el disfrute de la vivienda hacia dentro de su vivienda, sino que requiere de un ambiente externo que también sea adecuado. En este sentido se habla de un derecho al entorno urbano o derecho a la ciudad” .

3. Política pública habitacional
En México las políticas públicas se consignan en el documento denominado Plan Nacional de Desarrollo (PND) el cual se elabora sexenalmente y prevalece como primer documento de planeación a nivel federal. De él derivan los diferentes programas sectoriales que especifican las políticas públicas y los instrumentos diseñados para alcanzar los objetivos del desarrollo. La presentación del PND por parte del Ejecutivo es una obligación derivada del Sistema Nacional de Planeación Democrática establecido constitucionalmente.

Se reconoce en el Plan Nacional de Desarrollo 2012 que los retos del desarrollo nacional son multidimensionales y por ello plantea una estrategia integral de política pública basada en cinco ejes. A saber:
• Estado de derecho y seguridad.
• Economía competitiva y generadora de empleos.
• Igualdad de oportunidades.
• Sustentabilidad ambiental.
• Democracia efectiva y política exterior responsable.

La política social encuentra su sustento en el tercer eje, relativo a la igualdad de oportunidades. En materia de vivienda las estrategias corresponden a la previsión del incremento de la disponibilidad de suelo apto para el desarrollo habitacional; creación de mecanismos financieros para la compra de suelo apto; ordenación de los asentamientos humanos con certidumbre jurídica y factibilidad de introducción de servicios básicos; reaprovechamiento de la infraestructura y equipamiento urbanos disponibles, así como participación recíproca de los tres órdenes de gobierno, federal, estatal o local y municipal, a efecto de modernizar y compatibilizar sus marcos jurídicos e incentivar la producción de vivienda, atendiendo a las diferentes condiciones regionales de cada uno de los emplazamientos geográficos de las distintas entidades federativas.

El Programa Nacional de Vivienda 2007-2012 Hacia un desarrollo habitacional sustentable fue presentado como parte de las obligaciones de la Administración Pública Federal con el ánimo de integrarlo al Sistema Nacional de Planeación, a fin de especificar las políticas económica y social del actual gobierno federal. En seguimiento al espíritu Constitucional de concurrencia, se ordena así el trabajo conjunto de los tres órdenes de gobierno para fomentar el desarrollo sustentable, en el reconocimiento de los graves problemas que han abatido al país por motivo de fenómenos naturales que habían sido omitidos parcial o totalmente, de la mira de quienes hacen ciudad.

Además menciona la imperante necesidad de modificar el paradigma habitacional unifamiliar que ha caracterizado al panorama nacional, altamente demandante de suelo urbanizable y de servicios básicos, para dar paso a desarrollos habitacionales verticales, en alta densidad, mismos que provoquen una menor huella edificatoria y en oposición, generen mayor cantidad de espacios públicos abiertos, congregantes de todos los estratos sociales de población y articuladores incluyentes del total de la sociedad.

Dicho modelo habría de implantarse lo mismo para moderar crecimiento de las ciudades a través de la redensificación, como respecto de suelo de nueva incorporación al desarrollo que, a través de una normativa ajustada a las nuevas necesidades, tienda hacia un desarrollo urbano armonioso con el entorno natural y provoque una mejoría en la calidad de vida urbana.

Se visualiza a la vivienda, a la vez que un satisfactor imprescindible para la familia, como una fuente muy importante en la generación de empleo y riqueza, equilibradora de los beneficios que conlleva el desarrollo. Al acumular el rezago histórico y prever las necesidades futuras, se especifican en el Programa cifras a largo plazo en materia de demanda habitacional que dan pauta al Programa en la materia para definir sus objetivos y estrategias:

“En el horizonte de 2005 a 2030, se estima que a los 24.8 millones de hogares existentes se agreguen alrededor de 16 millones que patearán vivienda, con lo que el número de hogares llegará casi al doble de los registrados para el año 2000. Su ritmo de incorporación oscilará por los 650 mil por año.”

Ante tales previsiones se reitera la necesidad de modificar el modelo de desarrollo tradicional de crecimiento urbano por expansión como solución única provista por el Estado, para dar paso a agrupaciones verticales de vivienda que impliquen menor consumo de suelo, optimización de la infraestructura y el equipamiento, mayor cantidad de espacios públicos y además, redunden en un menor costo de vivienda. La problemática nacional en materia de desarrollo urbano y vivienda ha generado una visión del Estado Mexicano que ha sido incluida como una de las prioridades de la agenda del gobierno federal. En ese tenor, el Programa define sus compromisos para alcanzar la garantía constitucional relativa a la vivienda.

“Impulsar un desarrollo habitacional sustentable exige acciones básicamente en tres direcciones: por un lado, la corrección paulatina de las distorsiones del crecimiento anárquico, mediante mecanismos como la redensificación de espacios urbanos, así como el impulso del mejoramiento y ampliación del parque habitacional que lo requiere; por otro, el fomento de conjuntos habitacionales que privilegien la verticalidad, el adecuado aprovechamiento de la infraestructura existente, la racionalidad en la explotación de la energía, el cuidado y reciclamiento del agua y la provisión de espacios verdes. Por último, el impulso de nuevos centros urbanos con plena sustentabilidad en tierras adquiridas para ese fin, a través de la participación conjunta de los tres órdenes de gobierno y los sectores privado y social, que permita la optimización de inversiones y el aprovechamiento de experiencias exitosas en materia de desarrollo regional.”

Un verdadero reto para una nación con un alto índice de crecimiento demográfico y grandes zonas de pobreza, tanto rural como urbana. La labor de los arquitectos al respecto debería ser reivindicada en consonancia con las ideas que en el pasado resultaron positivas, al menos alentadoras y devolver a la arquitectura su función social.

4. Rumbo y perspectivas
Para Gregotti el proyecto en arquitectura es el modo de organizar y fijar arquitectónicamente los elementos de un problema, habiendo sido seleccionados, elaborados y cargados de intención subjetiva durante el proceso que implica la proyectación.

Ello es importante de mencionar porque en arquitectura, a diferencia de otras disciplinas, la fase proyectual, es decir, el lapso que media entre la intención y su consecución, representa el proceso de ideación de la obra misma. El autor acertadamente señala que el proyecto ha llegado a convertirse en un fin, además de ser un medio para la construcción de edificios. Así, el proyecto sustraído como parte autónoma de la actividad arquitectónica, puede incluso constituirse en hipótesis de investigación y medio para el planteamiento de utopías ligadas a una cierta realidad histórica, ya que su finalidad se torna en ideal, más que en práctica.

Para Gregotti la arquitectura es la forma de las materias ordenadas en consonancia con el hábitat y el concepto de hábitat rebasa a la vivienda y a la ciudad, refiriéndose a toda forma habitable y de transformación del ambiente físico que es proyectado y construido de acuerdo a un objetivo. El problema central del autor es, precisamente, el hábitat como territorio de la arquitectura. Y tal parece que las ideas de este teórico sobre lo que hábitat es coinciden con las de Miloon Kothari , relator especial de la ONU para el tema de la vivienda en México.

Apenas en 2008, en la entrega del informe respectivo dicho relator definió el derecho a la vivienda como el derecho de todo hombre, mujer, joven y niño a tener un hogar y una comunidad seguros, en el que puedan vivir con paz y dignidad. Y no sólo eso, sino que señaló que el problema de la vivienda no se restringe a la habitación edificada, sino que incluye el conjunto urbano y el territorio en que se ubica.

Contrastó los dos Méxicos. El de las grandes urbanizaciones particulares auspiciadas por el Estado, apegados a la norma y lejanos al bolsillo de la mayoría, frente a vastas zonas de habitación irregular, creadas mediante la invasión de predios muchas veces de escasa aptitud urbana, pero con precios ajustados a una población desafortunadamente en pobreza.

Señaló las inadecuaciones de las políticas públicas, que, lejos de dar frente a un problema social de falta de oferta de vivienda, criminalizan las iniciativas populares. Criticó la protección y amparo dado a los promotores de vivienda y la falta de apoyo real a organizaciones ciudadanas. Pero más que nada, criticó la escasa, escasísima participación de la sociedad en la toma de decisiones para abordar de manera asertiva el incumplimiento estatal a su derecho a la vivienda.

Como señala Gregotti, se trata en principio de un problema de arquitectura, porque el proyecto es medio para el planteamiento de utopías ligadas a una cierta realidad histórica, ya que su finalidad se torna en ideal. Es también un tema de arquitectura porque, como explica Meyer, ella se realiza sólo cuando cumple una función social. Concierne a la Arquitectura porque a ésta le atañe proporcionar el cobijo del individuo y la familia y como bien señala Le Corbusier, es la vivienda el elemento primado en el orden social y urbano.

Corresponde a los arquitectos integrarse a grupos de trabajo transdisciplinarios y con visión social que permitan transformar nuestra realidad a fin de acercarnos a ese México justo, seguro y progresista al que todos aspiramos. Nos corresponde mayormente trabajar en zonas de pobreza rural y urbana para devolver a nuestra profesión su pertinencia y verdadera esencia.

Las guerras dejaron en Europa como herencia ciudades renovadas producto del esfuerzo de hombres idealistas, muchos de ellos arquitectos. No es necesario en nuestro país esperar un conflicto armado para iniciar una transformación urbana y rural. Lo que sí es imprescindible es apelar a la imaginación, al talento, a la habilidad y al proyecto para proporcionar nuevas alternativas de lo que podría considerarse una vivienda digna, un hábitat digno, calificando dicha dignidad con la pericia para la delimitación del espacio y la creación de ambientes que es materia de la arquitectura. El problema habitacional no lo es sólo de cantidad, lo es también de calidad.

En consecuencia, ésta es una invitación a reivindicar el derecho a la vivienda.


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El derecho a la vivienda en México. La Jornada. Sección de opinión. 15 de noviembre de 2008.

2 comentarios:

  1. Muy buen artículo. Es el gran desafio de las mega-ciudades, que el mercado no va a resolver.

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