Enfoques, aproximaciones en torno a la planeación urbana

UNIVERSIDAD VERACRUZANA.
Facultad de Arquitectura.
Cuerpo Académico: Arquitectura, Territorio, Ciudad y Economía.
Coloquio sobre Metodologías para la elaboración de estudios de desarrollo urbano

Ponente:
Mauricio Hernández Bonilla
Tema:
Enfoques, aproximaciones en torno a la planeación urbana

Hoy por hoy es necesaria la búsqueda de nuevas formas de aproximarnos a la realidad social, económica, política y, por ende, urbano-territoriales de la sociedad. La dinámica actual de crecimiento poblacional, uso y expansión del territorio, y el desarrollo urbano demandan nuevos enfoques de planificación y de gestión. Además, los resultados poco adecuados de los procesos a través de los cuáles planificadores y gestores urbanos se han aproximado a las ciudades y los pueblos, implican retomar la reflexión sobre los enfoques, metodologías, instrumentación y ejecución de la planeación urbana. Ya se ha mencionado por muchos analistas sobre las prácticas negativas, el fracaso e incluso extinción de la planeación urbana en nuestro país (Castro1999, Pradilla 2005).

Así, la planeación urbana en nuestro contexto ha resultado un ejercicio puramente de compromiso pero no de ejecución. Los planes y programa para el desarrollo urbano no han sido tomados por las autoridades municipales como una guía para la acción; frecuentemente han estado desvinculados de la expectativa ciudadana y solo han resultado en un documento conteniendo un conjunto de buenas intensiones al cual, no se le da un seguimiento continuo entre la realidad y el plan y/o programa. En este sentido la planeación ha consistido en la elaboración de un libro, y que además, no ha sido entendida como un proceso activo y continuo (Pradilla 2005). Este es uno de los problemas más graves al que se enfrenta la planeación urbana en México, como ya se ha comentado, la descentralización de la planeación, transfiriendo la responsabilidad sobre la creación de planes y programas para el desarrollo urbano a los municipios no ha dado resultados positivos, pues los encargados de su implementación no han comprendido la importancia de contar con una guía que incluye lineamientos para el mejor desarrollo. De tal manera dejando a la merced de los diversos intereses privados y/o político-económicos el desarrollo territorial.

De aquí devienen graves problemas que han impactado negativamente al desarrollo urbano-territorial en nuestro país como el desarrollo inequitativo de las diversas ciudades y regiones, la concentración de pobreza y marginación en pueblos, ciudades y regiones que además de encontrarse en un gran aislamiento, carecen de las condiciones mínimas para el desarrollo de sus actividades cotidianas, y muy lejos de contar con un entorno que provea una calidad de vida adecuada de acuerdo a los estándares ideales.

Esto motiva a una gran reflexión sobre como aproximar la planeación urbana pues la planeación realizada desde el urbanismo basada en la estructuración física, enfocada a la zonificación, conformando áreas homogénea o combinadas de actividades, que se expresan en usos de suelo, índices de construcción y ocupación programa de vialidades, programa de infraestructura, equipamientos y áreas verdes principalmente, ha resultado insuficiente para la gestión y desarrollo urbano. Debido a la ineficacia de su aplicación y seguimiento. Por supuesto que, los programas para el desarrollo y ordenamiento urbano realizados desde el urbanismo tiene un gran valor entendiendo estos como un proceso y una estrategia de planificación de carácter técnico-político, a través del cual se pretende configurar en el corto, mediano y largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos sectoriales de desarrollo (económicos, sociales, culturales y ecológicos).


Así, nos referimos a la planeación que se concreta en planes que expresan el modelo territorial a largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo. (Palacio-Prieto, Sánchez-Salazar, et al. 2004). Sin embargo, en nuestro medio la planeación urbana es una moda política y no una necesidad social, ni tiene como fin último generar el bienestar social, cada gobierno cambia su interés y enfoque en la planeación urbana y, por lo tanto, no hay una continuidad en las propuestas espaciales ni congruencias en programas de acciones y de manejo de recursos dentro de la ciudad a lo largo del tiempo (Bazant 2001: 225)
Los planes y programas, podrán estar elaborados de la manera correcta, de manera consensuada, a través de la participación de la ciudadanía y los diversos sectores sociales y gubernamentales, con diagnósticos reales y estrategias pertinentes. En diversos casos, los PDOU se realizan con una incipiente participación de los actores principales, lo cual inhibe los resultados positivos De tal manera que si no existe voluntad política para implementarlos y finalmente llevar a cabo un seguimiento, la planeación urbana no tendrá impactos sólidos y duraderos.

La planeación urbana es inherente a la planeación económica, social, ambiental. Si no existe una concurrencia de acciones de manera colaborativa e integrada que conduzcan al desarrollo, los programas para el ordenamiento y desarrollo urbano, seguirán siendo instrumentos que no cumplen con su objetivo; ya que, los planes y programas para el desarrollo urbano-territorial desligados de estrategias para el desarrollo social y económico, no pueden, por sí solos, conseguir el desarrollo integral de las poblaciones. Es el programa de ordenamiento la guía que contribuye al alcance de un equilibrio territorial del desarrollo, pero no el responsable único del desarrollo. Al respecto Bazant (2001: 228) argumenta “la planeación urbana sería la expresión espacial del proyecto nacional de desarrollo social y económico. Por ende, la planeación urbana no es un mecanismo que funciona aislado, sino que está integrado y responde a un consenso político entre gobierno y sociedad”
Así debemos, entender que, la planeación urbana es un componente principal, parte de un conjunto de estrategias y acciones (sociales, económicas, políticas) que convergen en pro de una mayor calidad de vida. De tal manera, la planeación resulta ser detonante del desarrollo, a través de la provisión de una base física-territorial consolidada que contribuya al fomento de mejores oportunidades para la población que habita un espacio específico. Esto ha sido demostrado en el contexto Latinoamericano, en casos como el de Bogotá, Colombia en donde, una implementación de la planeación con mayor continuidad, ha dado lugar a avances significativos en la calidad de vida; y por supuesto, el ya conocido caso de Curitiba, Brasil, han demostrado ser ejemplo más paradigmático de una planeación urbana adecuada y bien implementada en nuestra región.

A partir de estas reflexiones, surge la pertinencia de aproximarnos a la planeación del territorio a través de metodologías incluyentes, de consenso, con indicadores adecuados para el desarrollo y con una continuidad e implementación a largo plazo.

Para el caso de las poblaciones del país con alto grado de marginación y aislamiento, resulta insoslayable acercar una planeación urbano-territorial que responda realmente a las necesidades de la población y su territorio. Existen aspectos sociales, económicos y ambientales particulares de estos contextos, que marcan la gran diferencia con las grandes poblaciones urbanas. Partiendo de esta premisa surge la discusión dentro del ámbito académico, sobre la pertinencia de las metodologías, indicadores y/o lineamientos establecidos para la planificación y ordenamiento para centros de población en el estado de Veracruz, y su aplicación en localidades con características rurales, pero con demandas y necesidades propias de las poblaciones urbanas.

Así podemos decir que en las localidades ubicadas en la Sierra de Huayacocotla, en el norte, o en la Sierra de Zongólica en el centro, o en aquellas localizadas en la cuenca del Rio Papaloapan más al sur del Estado de Veracruz , contextos analizados a través de nuestra experiencia en los trabajos de planeación urbana realizados por la Universidad Veracruzana, pudimos identificar situaciones y problemáticas que requieren de un proceso metodológico de planeación más adecuado, pensando en indicadores de diagnóstico y estrategia apegados a la realidad de dichas regiones.

Por otro lado, recordemos que los casos exitosos de planeación urbana ha introducido una planeación urbana más estratégica caracterizada por una visión global e intersectorial del sistema urbano a largo plazo ; identificando tendencias y anticipando oportunidades; formulando objetivos prioritarios y concentrando recursos limitados en temas críticos; estimulando el diálogo y el debate; generando consenso y compromiso comunitario para la acción, fortaleciendo el tejido social ; promoviendo la coordinación entre administraciones, e integrando a la iniciativa privada en el proceso de planificación (fernánadez, 1997). Ahora la pregunta que surge es, ¿cómo llevar este tipo de planeación a un contexto de alta marginación, aislado y subdesarrollado?. Donde no existe inversión para el desarrollo económico, la población tiene niveles educativos muy bajos, en donde las localidades cuentan con índice de marginación de los más altos del país e incluso del mundo, y en donde una de las expectativas de la población joven y económicamente activa es encontrar oportunidades más allá de los límites territoriales del país.

Planeación Urbana + desarrollo económico:
Para estos casos, la planeación no puede seguir siendo un ejercicio tecnocrático; debe sr fundamentalmente, el campo de acción de las decisiones políticas estratégicas y tácticas, lo que nos lleva a tener que asumirla como un conjunto estructurado de políticas públicas de corto, mediano y largo plazo, con efectos territoriales y ambientales, que deben desbordar ampliamente lo morfológico y lo físico, para adentrarse en amplios campos económicos, culturales, sociales, ambientales, mutuamente relacionados y condicionados que es necesario integrar estructuralmente (Pradilla 2005). Sin una integración y congruencia entre los diversos factores internos y externos y de manera intersectorial será muy complicado para un documento que contiene un programa de desarrollo urbano, desde el punto de vista físico, realmente contribuir al desarrollo real de un asentamiento humano.
De tal manera, que resulta ocioso, realizar la planificación desde una visión aislada y separada de los problemas que aquejan a localidades suburbanas y rurales, como la migración, bajos niveles educativos, desempleo; o una planificación aislada y separada de percepciones e identidades socio-culturales, valor a la tierra-naturaleza, religión, la lengua o grupo étnico. Así toda nueva propuesta e instrumento para la planificación del desarrollo, debe contemplar estos aspectos internos, y por supuesto, los aspectos y actores externos que inciden en el desarrollo y en la implementación pertinente de estrategias y acciones, como programas y actores gubernamentales, sector privado, economía- inversionistas y el sustento normativo. Para esto, es de suma importancia, la existencia de redes entre la gran escala y la pequeña escala, a fin de transitar de lo local a lo global a lo regional; y la conducción del proceso entre todos los gobiernos que deban estar involucrados, y finalmente planear redes dinámicas (Green 2004:30) De esta manera, es crucial ver la planeación no como un producto terminado, sino como un producto en proceso en donde también son indispensables liderazgos de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo.

Así, paralelamente a los planes de ordenamiento territorial, es de suma importancia pensar en planes de desarrollo económico-urbanos (Iracheta 2005: 90) pues es en el territorio donde se aprecian los impactos positivos y negativos de las acciones e inversiones públicas, privadas y sociales encaminadas a generar desarrollo. Como se mencionaba anteriormente, no es posible un desarrollo territorial si un desarrollo económico, pues este último es el principal motor de cambio y desarrollo. Paralelamente, al ordenamiento urbano-territorial, en las localidades más marginadas de Veracruz, se hacen necesarios programas de desarrollo económico y social, incluir en los programas de desarrollo, la identificación de proyectos detonantes para un desarrollo económico local, tomando en cuenta, redes reales entre ciudadanía, iniciativa privada y gobierno que de manera colaborativa, se asocien para obtener una implementación e impactos verdaderos y tangibles, de lo contrario, los esfuerzos de una planeación puramente territorial y física, no tiene mucho futuro.

Propuesta de integración de nuevos indicadores para el diagnóstico y estrategias en la elaboración de programas de ordenamiento urbano
Con el fin de crear una planeación más adecuada a los contextos en transición urbano-rural y de alta marginación en el estado de Veracruz, se proponen modificaciones a la metodología para la elaboración de programas de ordenamiento y desarrollo urbano, específicamente en su aplicación a localidades menores a 10000 habitantes. La Universidad Veracruzana, a través de sus facultades de Arquitectura de las tres regiones, llevo a cabo elaboración de programas de ordenamiento y desarrollo urbano, con la metodología vigente y se inició la discusión dentro del ámbito académico sobre la modificación de la metodología de acuerdo a su mayor pertinencia en los contextos que se mencionan.


Reflexiones finales:
Es de gran valor que se continúen impulsando los procesos colaborativos transdisciplinares y multiprofesionales, para avanzar e ir más allá de una planeación urbana tradicional, solamente elaborada por arquitectos y con un enfoque de diseño físico. De tal forma que, nos dirijamos a una planeación y ordenamiento urbano y territorial adecuado, que atienda a la complejidad urbana, ambiental, social, económica, tecnológica, y que así, se contribuya a un desarrollo urbano más integral.

Además de modificar el contenido del los programas, es pertinente mencionar que, para la viabilidad de la implementación de un programa de desarrollo y ordenamiento urbano, debe existir un seguimiento real, por parte de las autoridades oficiales encargadas de la planeación urbana a nivel estatal e incluso nacional. Sabemos que es en la administración municipal, en la que recae la responsabilidad de implementar y dar seguimiento la ejecución de los PDOU, también es conocido que en muchos municipios (sino es que la mayoría y más si son de alta marginación) se carece de la experiencia y la capacidad técnica y profesional para llevar a cabo la planeación urbana. Por lo tanto, es importante, que las entidades a nivel gubernamentales encargadas del ordenamiento territorial (ej. SEDESOL y/o INVIVIENDA) asuman una mayor responsabilidad en torno al seguimiento de la planeación urbana establecida en los PDOU. Generalmente estas instituciones impulsan la realización de programas de ordenamiento urbano, sin embargo ya obtenido el producto, usualmente abandonan el seguimiento a los programas, dejando en el olvido y en los cajones de los escritorios de los ayuntamientos un producto que bien entendido y comprendido es clave en el desarrollo y en la gestión municipal.

Bibliografía:
Bazant, J. 2001. Lineamientos para el ordenamiento territorial de las periferias urbanas de la ciudad de México . Papeles de Población, enero-marzo 27. Universidad Autónoma del Estado de México . Toluca, México.
Castro Castro, L. 1995. Prácticas negativas en la planeación. Ciudades 42. Red Nacional de Investigación Urbana (RNIU), Puebla, México.
Fernandez Guell, J. 1997. Planificación estratégica de ciudades.G. Gili, Barcelona.
Green Castillo (2005) Consideraciones fundamentales para la elaboración de planes de desarrollo urbano. En Fernando Green Castillo (coord.) Urbanismo y Vivienda. Universidad Nacional Autónoma de México. México. DF.
Palacio-Prieto, Sánchez-Salazar, Casado Izquierdo, et al. 2004. Indicadores para la caracterización y ordenamiento territorial. Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Nacional de Ecología, Universidad Nacional Autónoma de México, Secretaria de Desarrollo Social. México.
Pradilla Cobos, E. 2005. La extinción de la planeación urbana. Ciudades 66. Red Nacional de Investigación Urbana (RNIU), Puebla, México.