Legislación, planeación y gestión urbana en México.

Legislación, planeación y gestión urbana en México.
Ensayo producido para:
Proyecto PROMPEP/Mayo 2008.
Ciudad y Derecho. Normativas aplicables al Desarrollo Urbano. El Caso Veracruz.
Arq. Gustavo Lorenzo García López.

Hoy todavía escucho a reconocidos urbanistas hablar que la planeación urbana en México se debe de realizar a partir de unidades administrativas y no a partir de la continuidad espacial de los asentamientos humanos, esto claramente es una tendencia de visión económica y no socio-económica o espacial de la planeación urbana en México. Una cuestión similar se ve plasmada en nuestra Carta Magna donde, en las reformas al Articulo 115, fracción IV de José López Portillo en 1976 menciona una continuidad geográfica para definir el fenómeno de una conurbación y los cambios hechos en 1983 al mismo Articulo 115, fracción VI de la Carta Magna durante el periodo de Miguel de la Madrid se menciona una continuidad demográfica para el mismo fenómeno. Estos dos criterios, el espacial-geográfico o el demográfico son dos visiones diferentes de observar el mismo fenómeno urbano. En una conurbación coexiste la continuidad geográfica-espacia l como la continuidad demográfica así como los aspectos económicos de la sociedad.

Estas visiones han hecho que la planeación urbana en México se entienda desde el punto de vista de la gestión o Administración Publica Federal con una Secretaria de Obras Publicas desde el año de 1891 hasta el año de 1976 con una óptica de visión del fenómeno urbano desde la Obra Publica, hasta la de los programas sociales de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) a partir de 1988 y hasta la fecha, 2008. Entre estas dos visiones del fenómeno urbano existe una transición con la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Publicas (SAHOP) entre 1976 y 1982 y la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) entre 1982 y 1988 donde se consideran ya a los Asentamientos Humanos, al desarrollo urbano y a la ecología (ver Ilustración 1 e Ilustración 2).

En México hay que observar que las dependencias federales son las encargadas de gestionar los programas a nivel nacional y por lo tanto estos son de carácter general. De los pocos esfuerzos de la Administración Pública Federal dirigida puntualmente a los centros de población del país es el programa de las “Cien Ciudades” (ver Ilustración 2) que fue un intento de desarrollo urbano de las ciudades medias del país entre 1992 y 1998, iniciándolo Carlos Salinas de Gortari al final de su administración y cerrándolo Ernesto Zedillo dos años antes de terminar su administración.

La visión actual de la planeación urbana en México, desde el punto de vista legislativo se comienza a gestar desde las modificaciones a los Artículos 27, 73 y 115 constitucionales en el año de 1976. En los cambios del Articulo 27 establece que La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación…. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y, bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;…. Los cambios al Artículo 73 establecen que el Congreso tiene la facultad Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27… Finalmente los cambios al Articulo 115 en la fracción IV establece que Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia. Y la fracción V establece que Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más Entidades Federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica, la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia.

Estos cambios constitucionales dan lugar a que para el 26 mayo del 1976, durante la gestión de José López Portillo, se publique la Ley General de Asentamientos Humanos (abrogada) y para el 29 de diciembre del mismo año la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal que dio lugar a la creación de la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Publicas (SAHOP) que opero entre 1976 y 1982. Asimismo es importante mencionar que por primera vez se planteo un Plan Nacional de Desarrollo Urbano en el año de 1978 y un Plan Global de Desarrollo de 1980 a 1982, ambos antecedentes de los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano y Plan Nacional de Desarrollo respectivamente.

Para el 5 de enero de 1983 durante la gestión de Miguel de la Madrid se publica la Ley de Planeación donde se crea el Sistema nacional de planeación democrática. Se establece en el articulo 21 que El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, y su vigencia no excederá del período constitucional que le corresponda…La categoría de Plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo .Del articulo 23 al 26 se definen los Programas Sectoriales (sector administrativo), Programas Institucionales (Paraestatales), Programas Regionales (regiones que se consideren prioritarias o estratégicas y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa) y los Programas Especiales (dos o más dependencias coordinadoras de sector).

Los siguientes cambios legislativos importantes en el tema se presentan con la modificación de Artículo 115 constitucional el 3 de febrero de 1983 en su fracción V.- Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales…Para el efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo Tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. La fracción VI menciona la continuidad demográfica. Para el 10 de agosto de 1987 se modifica el articulo 27 donde…se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramientos y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico…
Ilustración 1. Histograma legislativo en México. 1857-2003. Parte 1.

Fuente: Elaboración propia. 2003.

En cuestiones de conservación del medio ambiente y previo a 1976 se encuentra la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental del 23 de febrero de 1971, que a la fecha llega como Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente desde el 28 de enero de 1988.

Ilustración 2. Histograma legislativo en México. 1857-2003. Parte 2.

Fuente: Elaboración propia. 2003.

Otra legislación previa a 1976 que tiene relevancia en el tema es la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia del 3 de febrero de 1939 y la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos del 6 de mayo de 1972 en lo referente a la conservación del patrimonio en México. Esta ultima Ley con frecuentes interpretaciones que generan problemas en los centros históricos de las ciudades mexicanas.

Si bien es cierto, que en lo general, todas estas modificaciones desde 1976 han establecido la visión actual de la planeación urbana en México a nivel federal, estatal y municipal así como las de las dependencias encargadas de gestionar el desarrollo urbano del país. De acuerdo al articulo 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos se establece que La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población se llevarán a cabo a través de: I. El programa nacional de desarrollo urbano; II. Los programas estatales de desarrollo urbano; III. Los programas de ordenación de zonas conurbadas; IV. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano; V. Los programas de desarrollo urbano de centros de población, y VI. Los programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano . La fracción I establece el nivel federal, la II el nivel estatal, la III estado-estado o municipio-municipio y la IV y V establece el nivel municipal.

Es de remarcarse que los programas estatales de desarrollo urbano corresponden al ámbito estatal y los programas de ordenación de zonas conurbadas pueden ser interestatales o intermunicipales los planes o programas municipales de desarrollo urbano y los programas de desarrollo urbano de centros de población son explicítamele del ámbito municipal y que estos adquieren categoría de Ley al momento de su publicación e inscripción.

La Ley de Desarrollo Urbano, Regional y Vivienda del Estado de Veracruz de Ignacio de da Llave publicada el 26 de enero del 2007 desaparece a la Dirección General de ordenamiento Urbano y Regional (DGOUR) dependiente de la Secretaría de Desarrollo Regional (SEDERE) y crea el Instituto Veracruzano Desarrollo Urbano Regional y Vivienda (INVIVIENDA) como un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sectorizado en la Secretaría de Desarrollo Social y Medio ambiente (SEDESMA), donde se continuaran realizando las acciones estatales de planeación urbana. De acuerdo al articulo 8 en su párrafo tercero de esta misma Ley se especifica que “Toda persona, agrupación u organización social, residente en territorio veracruzano, tiene el derecho a participar en estas acciones de forma libre y directa, a través de los mecanismos que se establezcan por la Secretaría de Desarrollo Social y Medio Ambiente a través del Instituto Veracruzano de Desarrollo Urbano Regional y Vivienda, los municipios y las disposiciones reglamentarias”. Asimismo se crea el Registro Estatal de Información Urbana”.

El 2 de mayo del 2007 se publica el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano, Regional y Vivienda para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave que crea una nueva figura para la planeación urbana, perito especializado en Desarrollo Urbano Regional, la cual no esta contemplada en la misma Ley.

En la legislación federal podemos encontrar términos como …para los fines señalados en el párrafo Tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios…o en la legislación estatal de Veracruz …V. Las demás previstas en las leyes y reglamentos relativos y en las propias bases. Son términos ambiguos y ampliamente abiertos a la interpretación y manipulación de las regulaciones. Pero lo mas grave es encontrar en las bases de licitación… Lo no previsto en esta convocatoria será definido por la secretaria…Lo cual deja las normativas en libre interpretación.

La problemática de la ciudad ya ha sido ampliamente tratada por los académicos, pero Borja y Casttells en su libro “Local y Global” plantean claramente esta situación. “La realidad económica, cultural y social desborda con creces los limites de la ciudad entendida como municipio y, más aún, en ocasiones supera incluso limites superiores: condados, estado, etcétera transformándose en una realidad territorial no contemplada por el derecho. Las decisiones de la ciudad central afectan a los habitantes de las periferias y éstos usan la ciudad central, pero no están representados en sus órganos de decisión.” . Otro aspecto que hay que observar es el tiempo que se lleva actualizar o mejorar una legislación en México, esta siempre va muy atrás del fenómeno que quiere regular, así como el constante cambio de política publica referente al fenómeno urbano, dependencias y funcionarios, no existe continuidad. Y finalmente la última y mas importante, la interpretación de estas regulaciones por funcionarios públicos, volviéndose mas marcado según se baja de escala hacia lo municipal.

En resumen este ensayo trata de hacer una aproximación que permita identificar las variables a considerar para observar el fenómeno urbano. A nivel general estas serian la Legislación, en cualquiera de sus ámbitos, ya que en estas se establecen las reglas de lo que se puede hacer y no hacer. La Planeación, a cualquier escala, que es donde se establece hacia donde se desea llevar un tema y la Gestión que son las dependencias y personas encargadas de ejecutar las acciones establecidas en la planeación que respetan las reglas establecidas en la legislación.

¿Algún día habrá una coordinación clara y eficaz entre estas tres variables para analizar y tomar medidas en el fenómeno urbano de México?, La tecnología podría ser una poderosa herramienta para lograr esta meta, más no una panacea.





Bibliografía

Fidel Herrera Beltrán, Gobernador del Estado Libre y Soberano de Ver. de Ignacio de la Llave, Poder Ejecutivo.
2007 Reglamento de la ley de desarrollo urbano, regional y vivienda para el estado de Veracruz; G.O. 2 de mayo de 2007. Núm. Ext. 125., Xalapa, Veracruz, Gaceta Oficial Gobierno del Estado de Veracruz, Internet: http://www.editoraveracruz.gob.mx/gacetas/2007/05/gac2007125.pdf

H. Sexagésima Legislatura del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, Poder Legislativo.
2007 Ley de desarrollo urbano, regional y vivienda del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave; G.O. 26 de enero de 2007. Núm. Ext. 29, Xalapa, Veracruz, Gaceta Oficial Gobierno del Estado de Veracruz, Internet: http://www.editoraveracruz.gob.mx/gacetas/2007/01/gac2007029.pdf

H. Congreso de la Unión, Estados Unidos Mexicanos, Departamento de Documentación Legislativa.
2002 Reformas al artículo 27 Constitucional; SIID, México D.F., H. Congreso de la Unión, I-49, Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/.

H. Congreso de la Unión, Estados Unidos Mexicanos, Departamento de Documentación Legislativa.
2002 Reformas al artículo 73 Constitucional; SIID, México D.F., H. Congreso de la Unión, I-113, Internet: http://www.cddhcu.gob.mx/.

H. Congreso de la Unión, Estados Unidos Mexicanos, Departamento de Documentación Legislativa.
2002 Reformas al artículo 115 Constitucional; SIID, México D.F., H. Congreso de la Unión, I-32, Internet: http://www.cddhcu.gob.mx.

Borja, Jordi. Castells, Manuel.
1997 Local y global; La gestión de las ciudades en la era de la información, Grupo Santillana de Ediciones S.A., Madrid, España, 1997, 1a reimpresión, México, Taurus, 2002, I-418, ISBN: 968-19-0950-X.

Ruiz Massieu José Francisco
1981 Introducción al derecho mexicano; Derecho urbanístico, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Textos y estudios legislativos, núm. 48, 1a. ed., México D.F., Universidad Nacional Autónoma de México, I-51, Internet: http://www.bibliojuridica.org/libros/resulib.htm, ISBN: 968-58-0209-2.